发布者：豫章律师事务所 2021-03-22
在行政执法机关的日常执法活动中，时常会出现行为人的同一违法行为被处以两次及以上处罚的情况，而这种执法活动也普遍涉及到“一事不再罚”的问题，经查阅相关文章及案例，现笔者结合自身执业经验就该问题与各位读者进行如下探讨。
一、何为“一事不再罚”原则
“一事不再罚”原则是法理学上的概念,是指对违法行为人的同一个违法行为,不得以同一事实和同一依据,给予两次以上的同种类处罚。“一事不再罚”作为行政处罚的原则,目的在于防止重复处罚,体现“过罚相当”的法律原则,以保护行政相对人的合法权益。
我国《行政处罚法》第24条规定：对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。按此规定，“一事不再罚”可界定为：行为人的一个行为无论是违反一个规范，还是数个规范；受一个行政主体管辖，还是数个行政主体管辖，可以给予两次以上的行政处罚，但罚款只能一次。
理解“一事不再罚”中“一事”这一概念需要注意以下几点：第一，同一个违法行为是指一个独立的违法行为而非一类违法行为；第二，同一个违法行为在实施的主体上，是同一违法行为人；第三，同一个违法行为是指一个违法事实而非一次违法事件；第四，同一个违法行为，指的是该违法行为的全貌，如果违法行为人针对该行为向行政处罚主体作了重大欺瞒，且该欺瞒导致处罚主体对该违法行为的定性和施罚产生重大影响，则处罚主体在第一次处罚后可以根据新查明的事实情况对违法当事人追加处罚。
二、“一事不再罚”实务案例分析
案例一
案情简介：刘某驾驶轻型厢式货车在运输途中因载物超过定载质量，被江苏省沭阳县公安局交通巡逻警察大队处罚200元；上午10时因驾驶安全设施不全的机动车，被江苏省宝应县公安局交通巡逻警察大队处罚200元；同日下午16时许，刘某从扬州住镇江方向行驶至扬溧高速57公里处，遇镇江市公安局交通巡逻警察支队沪宁高速公路大队的执勤民警例行检查，再次因超载被罚款2000元。刘某不服，认为镇江市公安局交通巡逻警察沪宁高速公路大队的行政处罚违反了“一事不再罚”原则。
法院观点：江苏省镇江市润州区法院审理后认为，刘某因违法超载被沭阳县公安局交通巡逻警察大队处罚后，继续超载行驶，直至被镇江市公安局交通巡逻警察支队沪宁高速公路大队执勤民警查处，属于在不同的时间、不同的行为地实施的违法超载行为，视为其又实施了新的违法行为。
案例二
案情简介：针对迎财浴室（吴华海系业主）多次发生卖淫嫖娼活动，公安局根据《关于严禁卖淫嫖娼的决定》第七条规定，对迎财浴室处以罚款，另对迎财浴室单位直接负责的主管人员吴华海做出处罚决定。吴华海认为迎财浴室系其开办，其责任依法应由吴华海承担。公安局对迎财浴室作出处罚决定，又以同一事实对吴华海作出处罚决定，属于一事再罚。
法院观点：虽然两个处罚决定都是基于“迎财浴室内多次发生卖淫嫖娼活动”的违法事实，但两份处罚决定是针对不同的行政相对人分别承担不同法律责任所作出的。后一份处罚决定的行政相对人是在违法活动中应当承担相应法律责任的自然人主体。实践中，业主与负责经营、治安管理人员有可能是同一人员，也有可能不是同一人员。因此，公安局的处罚决定是正确的。
案例三
案情简介：康佳药店无证经营药品批发业务，擅自批发药品209种，批发额达1万多元，依照《药品管理法》第五十二条、《药品管理法实施办法》第五十一条的规定，岑溪县卫生局给予康佳药店停止药品批发、没收封存批发药品和罚款1000元的处罚。卫生局又对其再追加没收违法所得1万元的处罚。康佳药店认为卫生局属于一事二罚。
法院观点：《药品管理法实施办法》第五十一条规定，“对未取得《药品经营企业许可证》而经营药品的，卫生行政部门除责令其立即停业外，没收全部药品和违法所得，并根据情节，处以其经营药品正品价格的五倍以下的罚款。”该法规定的各项处罚是并处的。本案卫生局在作出第一个处罚后，发现应同时适用没收违法所得而遗漏未适用，因而作出没收违法所得的第二个处罚决定。依照该法规定，既没有越权也不属于重复处罚。
三、我国贯彻“一事不再罚”原则存在的问题
在立法、执法过程中，由于不同人员对该原则的不同理解直接产生了不同效果, 也直接造成了实践操作中的混乱，其主要问题体现在：
1.《行政处罚法》对“一事不再罚”处罚主体的表述欠缺唯一确定性。对同一主体的同一事实，几个机关甚至存在平行管辖权；
2.该原则与法规发生冲突时，没有提供合适的冲突适用规则，导致实践中的混乱操作；
3.具体处罚机关的不明确性。多个行政机关对某个触犯行政法律法规的行为同时具备管辖权，但对于具体应该由哪一个行政机关来进行处理并无明确的规定，现实中可能存在多个不同的处罚主体为保护不同的客体而侵犯行为人的权益。
四、规范“一事不再罚”原则的措施
在我国目前法律、法规规定的行政处罚种类繁多、职权交叉重叠严重的情况下，该原则仍不足以解决多头处罚、重复处罚的问题。为了切实有效的实现 “一事不再罚”原则设立的目的及意义，笔者认为，可从以下几个方面进行优化及调整：
首先，提高立法的质量，及时有效的清理相关法律法规工作，以期减少法律规范的竞合。避免在立法层面出现行政机关多头管理体制。当执法主体出现冲突时，专职管理部门的行政执法应当优先于一般的执法管理部门。
其次，在行政执法活动中严格遵循特别法优于普通法、新法优于旧法、遵循比例等原则。
第三，改革管理体制，明确管理权限，行政执法人员应端正执法态度，提高执法水平，在权限划分明确的前提下强化监督力度，从根本上杜绝重复处罚的主观故意。
切实完善行政复议和行政诉讼等救济制度，使行为人有法可依，赋予行政相对人积极的抗辩权，并能从国民的合法权益角度体察，制定真正有效的救济途径，而不是虚设机构或设置障碍。
综上所述，“一事不再罚”原则是必要与科学的，是反映法治公正价值理念追求的。但在理论与实践中，须进一步深入细致研究，以期尽识其真义，从而使其真正完备起来，为行政执法、行政处罚实践提供更全面的理论指导与更强的依据性、可操作性。
作者：段非律师
江西豫章律师事务所
